春节交通拥堵向小城市蔓延 规划法治化不足是主因

　堵车，已经成为社会发展、城市建设的拦路虎。另一个可见的事实是，这几年，管理部门在不断寻找治理道路拥堵的办法，但收效甚微。为何堵车？如何破解？这样的议题虽然看上去老旧，但时刻与社会发展、个人生活息息相关。在“世界无车日”到来之际，《法制日报》记者走访群众与业内人士，试图找寻破解堵车之道。

　　交通拥堵“无处不在”

　　“我也是好心，不是故意走这条路的。”

　　“你就是瞎走，进死胡同了吧。”

　　9月19日18时，一场争吵，被婴儿的一声啼哭打断。然而，争吵留下的“火药味”让这辆车内空间本不算狭窄的SUV显得异常憋闷。

　　开车的是男主人顾刚，副驾驶坐着女儿顾媛，后排则是已晋升为姥姥的女主人潘平，刚满10个月的外孙女橘子在潘平身上焦躁不安。

　　一家人从北京市昌平区北安河采摘归来，却遇上了北京周末的大堵车。

　　从16时50分开车，这家人已经在车厢里“憋”了将近1个多小时。

　　此时，他们的地理坐标位于北京市新街口附近，距离南四环的家还有超过一半的路程没有走。

　　“真的是一种煎熬。”回忆起这样的路程，顾媛苦笑着说。

　　另辟蹊径的“死胡同”

　　9月19日17时48分，北京电视台新闻频道播放实时路况：行驶缓慢路段42条，东西二环北段方向以及北二环内环均呈现严重拥堵路况。

　　此时，顾刚的车正被“停”在德胜门附近。

　　昌平区北安河——京藏高速——北二环——西二环——位于南四环中路的家，这本应是顾刚最为便捷的回家路线。不过，鉴于G6京藏高速的堵车“神话”，顾刚选择从出发地背道而驰向北驶入G7京新高速，之后兜一个大圈再驶入北京城区。谁知，在德胜门，顾刚的车还是被“叫停”了。

　　看着前方一串车尾灯，顾刚决定“冒险”另辟蹊径，驶入新街口外大街，向南进入赵登禹路，避开已经拥堵不堪的北二环和西二环。谁知，新街口外大街不到3公里的路程，顾刚走了将近40分钟。

　　“眼看前面就是红绿灯路口了，但就是过不去，一个绿灯也就过两三辆车，我大约等了十多分钟，家人埋怨我瞎走，谁能理解我这个司机最累啊。”顾刚的话语中充满了无奈，“可你说这堵车赖谁啊，大周末天气这么好，大家都想出行，总不能不让大家出门吧。”

　　几乎在同一时间，出租车司机老王正被堵在北京市朝阳区大望桥南侧200米处，前后是看不到尽头的车龙。老王的车前方30米处，是一个自行车道与机动车道的连通口，从自行车道上挤过来的一辆甲壳虫，正努力把车头塞进来。

　　在老王的出租车前后左右，都是试图加塞的车辆。15分钟后，老王仍在原地。

　　“每天跑活儿8个小时，得堵上4个小时。”

　　最近几年，开了十多年出租车的老王亲身感受到“首堵”的魔力。遇上前往国贸CBD或者路经长安街等拥堵路段的客人，老王总是谢绝生意。

　　交通灯红了又绿，绿了又红，车流没有丝毫前进的迹象。老王索性关了发动机，打开交通广播听起来。

　　在老王看来，坊间倡议的“单双号限行”并没有传说中那么美。因为一些有钱人家，基本都有两辆以上机动车，单、双号都有，“可以换着开”。

　　另一个治堵建议更让老王无奈。他坚决反对北京仿照上海竞价拍售牌照。“你看看满街的车，有几辆车的价格超过10万元？要是买一个牌照就要几万元，有刚性需求的老百姓怎么办？”说到这里，老王语速明显加快了许多。

　　老王是一名出租车司机，同时是一个私家车主，他对北京未来的治堵充满期待，常和其他出租车司机聊起未来。

　　“改变城市规划是最根本的，但是花的时间太长了。”老王终究先要面对堵车的现实。头发中已有不少银丝发的他指着一辆在快速通道上蠕动的快速公交车，笑着说：“就这蜗牛爬的速度，也叫‘快速’公交？”

　　不过，对于老王、顾刚等驾驶员来说，更为艰巨的考验还在后面。根据北京市交管局发布的提示，中秋节临近，“最堵9月”将迎来“最堵一周”。

　　小县城的“大城市病”

　　被堵，几乎是绝大多数居住在城市的人都要面对的一种现象。堵车正改变着人们的生活：因为堵车，尤其在北京，人们会将出发时间至少提前半小时；因为堵车，必须要选择躲避早晚高峰时段出行；因为堵车，人们很可能会放弃不少活动……

　　而堵车，现如今已不再是北上广等一线城市的“专利”。伴随着经济高速增长和城市规模扩大，“堵车”这一“大城市病”正快速从一线城市向二三线城市“传染”。

　　“中小城市堵车的速度一点也不亚于GDP增长速度。”在江苏省南京市一家药业公司工作的李凯说：“南京上班时间早晨六点半就开始堵，一些重点路段200米路程开车要走20分钟，‘大城市病’在这里传染得很快。”

　　在县城甚至是乡村，堵车也成了当地人挥之不去的心病。

　　小孙的老家在河南省南召县，县城规模比较小。在小孙的记忆中，县城里的私家车没有几辆。今年春节，小孙从北京回老家，他发现，满大街的私家车，将县城堵得水泄不通。

　　“县城主干道叫人民路，从南到北不过4公里，春节期间几乎天天堵车。开车走一趟，经常需要半个小时。最堵的一次，我在一个岔路口被堵了30多分钟。以至于到后来，出门干脆放弃开车。”小孙说，不光县城里堵，出县城的道路也堵。正月初三，是走亲戚的日子。出县城不到10公里，到达白河店大桥处，汽车排成了长龙，1公里长的桥面变成了停车场。等待1个多小时，汽车挪了不足200米。后来才知道，因为两辆车发生事故长时间占着道路，导致当天堵了两个多小时，近千辆车出行受到影响。

　　上网查阅，记者注意到，小孙的遭遇绝非个案。

　　国务院发展研究中心研究员刘云中认为，中小城市和乡镇出现拥堵，一方面是机动车数量增长较快，现有的道路设施难以满足行车需求，另一方面在于道路管理落后，各种车辆混行。

　　南召县车管所一名工作人员分析说，县城堵车最主要的原因是车多了。2014年，仅通过县车管所入户的家用型轿车有1000多辆，实际新增车辆远超这一数字。一个最直接的感受是，县城也开始出现停车紧张的情况。一到晚上，城区部分道路两边停满了车，一些老小区院内还得抢车位。春节期间，大量外地车辆涌入县城，超出了县城本身的承载能力，堵车就在所难免。

　　谁是城市畅通“杀手”

　　今年春节期间，一篇题为“一个新闻民工的返乡手记”的文章在网上疯传。这篇文章生动描写了河南省邓州市某乡村的堵车场景：“在村小学一百米外，村村通公路在小河边折了一个大概120度的弯。春节几天，这个弯经常堵车。最长一次堵了有300多米，连电动车都挤不过去。”

　　由此，人们发现，堵车，已经不仅仅是“大城市病”了。

　　“目前的现状是，一些小城市比北上广这样的城市堵得更厉害。造成这种现象的原因是，作为大城市，北上广等城市的规划者在城市规划时多少考虑了一些城市拥堵问题，只是没有考虑周到。而许多小城市在当初规划时，交通问题几乎没有被考虑在内。”交通运输部交通干部管理学院教授张柱庭在接受《法制日报》记者采访时说，城市规模尽管不同，但在拥堵问题上是没有本质区别的。

　　交通拥堵“病根”何在

　　在张柱庭看来，堵车是典型的“城市病”顽疾，多种原因综合造成了目前大中小城市甚至是县城、乡村面临的拥堵问题。

　　“第一个层面，按照时间因素可以归结为历史原因和现实原因。从历史原因来看，一些历史老城，早年间在城市规划设计时没有考虑到这么大数量的机动车，老旧的城市路网显然满足不了目前的行车需求。”张柱庭说，这个问题在北京很明显，“面对历史原因，我们不能抱怨过往的规划者，但是现实原因，比如现在的城市规划、管理等现实问题则是要有批判精神的”。

　　张柱庭说，第二个层面是本质问题和表象问题。城市拥堵的本质问题是城市土地供给总量和对城市土地需求之间的矛盾。

　　“城市规模是一定的，尽管可以往外拓展一些，但是土地总量有限，而社会对土地的需求是无限的，城市的各种需求都希望土地能够满足其要求。城市交通对土地的需求同样也很大，但是，我们没有给城市的土地需求定一个规矩，工业建设、商业建设都需要用地，在各种用地中，交通用地应当占到什么样的比例，这是根本问题。面对这个矛盾，我们并没有提前立好规矩。”张柱庭说，对于一些决策者来讲，交通用地的现实收益很差，建设城市道路不能很快从中获利，建设公共停车场也很难从中挣到钱，交通用地更多的是一种划拨用地，不能够获得土地经济效益最大化，它的效益分散给整个社会群体，往往就会牺牲一部分公共利益。

　　“我主张各类交通用地至少要占到城市用地的20%，这一部分是每个人都应当享用的。”张柱庭说，除此之外，路网规划不到位也是造成拥堵的重要原因之一。全国很多城市的规划都患上了一个“毛病”——“摊大饼”式的规划，实行环路交通。环路，就是在路途中绕很多路才能到达。最后，环路成为城市的“堤坝”，隔断了城市的连接。

　　中国社会科学院法学研究所副研究员支振锋则认为，交通拥堵是人与空间矛盾最鲜明的体现，车辆的快速增长与道路的有限拓展难以协调，早晚高峰潮汐出行的动态缩放与城市道路空间的静态稳定无法匹配，都会导致交通不畅甚至滞塞。

　　“因此，说到底，交通拥堵的首要原因是车辆太多、增长太快，而城市规划建设的不科学、公共交通设施资源的不充分、公共服务分配的不均衡、贪大求全模式的无序化、交通出行参与人的不文明，都是城市畅通的‘绝命杀手’。”支振锋说。

　　治堵不能顾此失彼

　　不可否认的是，近年来，一些城市管理者，特别是北上广深等特大型城市的管理者一直都在治理拥堵。

　　查询相关资料不难发现，相关部门的手段和措施有许多，但主要不外乎两种：一是“限”。先是限行，按一定规则限制机动车出行，以减少存量机动车上路行驶；再是限牌，在限行措施作用不明显的情况下，通过拍卖或摇号的方式控制机动车增量。

　　第二种治堵措施是“涨”。通过上涨停车费等与机动车使用相关费用，增加车辆使用成本，以此倒逼车主减少机动车出行。

　　在争议中前行的“限、涨”组合拳，在局部范围内对交通拥堵有一定效果，但似乎难以从根本上扭转交通持续拥堵的状况。

　　以北京为例，2004年至2014年，北京机动车保有量增长330万辆，较10年前机动车量增幅近160%。其间，北京大力发展公共交通，公共交通出行比例从29.4%提高到48%，全路网工作日交通拥堵指数比2007年下降23%。北京市交通委主任周正宇表示，虽然北京交通发展取得很大进步，但交通出行品质有待提高，道路堵、停车难、公交慢、地铁挤、换乘不便等问题仍很突出。

　　前不久发布的《2015年第二季度中国主要城市交通分析报告》显示，北京依然高居拥堵城市榜首。

　　在张柱庭看来，解决拥堵问题并非一筹莫展。

　　“我主张用制度确定交通的地位，建立‘交通影响评价制度’,要扭转过去交通处于被动的局面。在进行小区、大型场馆建设前，必须进行交通评价，审批后才能建设，要建立‘城市交通、公共交通引领城市发展’的概念，不能让交通去适应城市发展，要依靠公共交通引导城市发展。”张柱庭说，城市道路应该规划为“网格状—立体化”，所谓“网格状”就是东西南北应该互通，交叉的地方“立体”起来，空间、地表、地下综合利用，“这才是理想的交通规划”。

　　支振锋建议，车辆暴增虽然是首要原因，但从根本上说，交通拥堵考验的是城市治理水平，因此，改善城市规划建设、实现公共服务均等化、优化城市发展模式，才是治本之策。

　　针对城市交通的规划问题，张柱庭的建议是：城市交通是个复杂的系统工程，与城市建设、功能区分布、交通路网设计、公共交通供给、治理价值取向等息息相关，不能顾此失彼，迷失方向。

　　“同时，规划要充分听取公众意见，并强化规划的刚性约束力。这是规划法治化非常重要的方面，没有约束力，无异于形同虚设。过去许多城市建设和交通规划并不是本身不好，而是刚性不足，变化太快。即使是通过严谨的法定程序审议批准的规划，也很容易因一人一事一时而发生改变。”张柱庭说，在很大程度上，城市今天的拥堵，表面上是车辆增加的结果，背后实质上是过去城市建设和交通规划法治化程度不足引发的问题。因此，在公众充分参与的情况下编制科学的城市建设和交通规划，不仅不能轻易改变，而且还要对违法变更行为施以严厉制裁。唯有如此，规划的权威才可以维护，交通拥堵的治理也才有希望。

　　公交优先是根本出路

　　今年7月底，周正宇在交通运输部官方网站进行访谈时提到，到2020年，北京力争基本建立现代化综合交通体系，城中心公共交通通勤时间平均60分钟，高峰时段中心城交通拥堵指数降至6以内，总体状况保持在轻度拥堵状况。

　　据介绍，北京市在城市区域交通方面，将实现区域交通和城市交通有机融合，航空、铁路、公路等交通方式协调发展，区域交通畅达高效。形成北京为中心50公里半径范围内的“1小时交通圈”。北京在公共交通方面，构建多层次、多样化的公共交通服务体系，中心城公共交通出行的平均通勤时间不超过60分钟，也就是说五环内上下班时间不超过1小时。

　　这样的设想，和张柱庭的主张不谋而合。

　　作为业内专家，张柱庭向《法制日报》记者介绍说，治理拥堵还涉及科学管理问题。

　　“交通拥堵在很大程度上是车辆需求与交通供给的矛盾。在交通供给已经固定的情况下，就要建立以公共交通为主的体系，‘私人车’也就是运输人数少的车要受到限制，在这个管理体系下要设立一些公共交通优先的制度。”张柱庭说，同时，这个制度还要网络化，要给予更多的公共交通配置资源，比如北京的地铁，现在已经能够达到这样的水平，但是地面交通显然还没有达到。

　　在张柱庭看来，有关公共交通绿色出行方面的概念人人皆知，但行动显然不够。导致这种现象出现的原因，一方面是宣传的空泛化，另一方面是缺乏绿色出行的基础条件，比如自行车道缺失或被挤占，公共交通不舒适甚至缺乏起码尊严、电动自行车售价昂贵等。要想真正推行绿色出行，就需要政府部门真正下大力气建设转乘停车场、打通公交系统的“末梢神经”，增加公交车的舒适性和方便性，降低电动自行车的购置成本，提高人力和电力通行的便利性等。

　　张柱庭建议，在交通资源有限的情况下，难以满足公共交通和私人交通全部需求，法律政策应当更加关注公共交通发展。他说：“把路权更多地划给公共交通，这是政府部门解决交通拥堵的根本出路。所以我主张，凡是四个车道的地方，有一个车道从早到晚全天候是公共交通专用道，再有一个车道是在上下班高峰时是公共交通车道，其他车辆只能在规定时间以外使用这个车道。这样公共交通的快捷优势马上就显现出来。”

　　专家认为，公共交通扩容是缓解城市交通拥堵的最主要手段，要开展城市道路建设、发展新兴的地铁和轨道交通，加大公共交通的运力投放等。